Улучшение качества администрирования доходов бюджетной системы. Администрирование доходов бюджета

ОПИСАНИЕ:

Построение системы администрирования доходов, базирующейся на единой методологической основе.

Определение принципов регулирования и повышение эффективности администрирования неналоговых платежей.

ОЖИДАЕМЫЙ РЕЗУЛЬТАТ:

Сокращение доли "теневого" сектора и создание условий для честной конкуренции.

Рост собираемости налогов и улучшение условий ведения бизнеса.

Повышение предсказуемости условий ведения бизнеса.

Повышение доверия пользователей к финансовой информации об экономических субъектах.

ТЕКУЩЕЕ ПОЛОЖЕНИЕ И ПЕРСПЕКТИВНОЕ РЕШЕНИЕ:

Налоги, сборы и страховые взносы. Опыт внедрения новых технологий администрирования (АСК-НДС 2, on-line ККТ, ЕГАИС, маркировка) наглядно демонстрирует существенный потенциал расширения налогооблагаемой базы и повышения доходных поступлений без увеличения налогового бремени.

В 2017 году планируются мероприятия, направленные на (1) обеление алкогольного и табачного рынка, (2) совершенствование администрирования и повышение собираемости таможенных платежей и внутрироссийского НДС, в том числе за счет сопряжения информационных систем ФНС и ФТС, донастройки их систем управления рисками с учетом новых сведений об участниках ВЭД, (3) улучшение администрирования и повышение собираемости страховых взносов, (4) распространение системы маркировки и прослеживаемости на отдельные категории товаров, (5) создание условий для внедрения онлайн-передачи данных о розничных продажах налоговым органам; (6) внедрение в таможенное законодательство норм, направленных на упрощение таможенных процедур.

Неналоговые платежи. В части неналоговых доходов бюджетной системы в рамках реализации мероприятий "дорожной карты" по повышению эффективности администрирования неналоговых платежей предстоит выработать подходы к регулированию принципов установления и изменения неналоговых платежей. Это позволит, с одной стороны, сделать систему платежей более прозрачной и простой для бизнеса, а с другой - повысить собираемость.

Ключевые задачи в части управления дебиторской задолженностью по доходам: совершенствование механизмов администрирования и информационного взаимодействия, стимулирование быстрой уплаты платежей и меры по предотвращению нарушений. Урегулирование отдельных вопросов списания безнадежной задолженности.

В целях повышения доверия пользователей к финансовой информации об экономическим субъектах планируется обеспечить применение принципов МСФО в лизинговой отрасли, повысить качество процедуры экспертизы применимости МСФО на территории Российской Федерации, усилить требования к независимости аудиторских организаций и аудиторов в соответствии с международно признанными принципами и стандартами, усовершенствовать систему внешнего контроля качества работы аудиторских организаций.

Одной из основных задач бюджетной реформы является создание системы администраторов бюджетных средств и четкое разграничение полномочий между ними, а также создание стимулов для того, чтобы эти полномочия реализовывались.

В связи с этим в новой редакции Бюджетного кодекса РФ вводятся понятия "администратор доходов бюджета" и "главный администратор доходов бюджета".

Администратор доходов бюджета -- это орган государственной власти (государственный орган), орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, Центральный банк РФ, бюджетное учреждение, осуществляющие в соответствии с законодательством Российской Федерации контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисление, учет, взыскание и принятие решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей, пеней и штрафов по ним, являющихся доходами бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Главный администратор доходов бюджета -- это определенный законом (решением) о бюджете орган государственной власти (государственный орган), орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, Центральный банк РФ, иная организация, имеющие в своем ведении администраторов доходов бюджета и (или) являющиеся администраторами доходов бюджета, если иное не установлено БК РФ.

Полномочия органов власти в сфере налогового администрирования играют существенную роль и являются одними из наиболее важных в общем перечне составляющих налоговых полномочий.

Администратор доходов бюджета обладает следующими бюджетными полномочиями:

• * осуществляет начисление, учет и контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью осуществления платежей в бюджет;
• * осуществляет взыскание задолженности по платежам в бюджет;
• * принимает решение о возврате излишне уплаченных (взысканных) платежей в бюджет, пеней и штрафов, а также процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы, и представляет поручение в орган Федерального казначейства для осуществления возврата в порядке, установленном Министерством финансов Российской Федерации;
• * принимает решение о зачете (уточнении) платежей в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации и представляет уведомление в орган Федерального казначейства;
• * в случае и порядке, установленных главным администратором доходов бюджета формирует и представляет главному администратору доходов бюджета сведения и бюджетную отчетность, необходимые для осуществления полномочий соответствующего главного администратора доходов бюджета;
• * осуществляет иные бюджетные полномочия, установленные БК РФ и принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами), регулирующими бюджетные правоотношения.

Бюджетные полномочия администратора доходов бюджета могут осуществляться, полностью или частично, через подведомственные ему территориальные органы и (или) бюджетные учреждения.

План (прогноз) доходов бюджета и статистическая отчетность представляются администратором доходов бюджета в финансовый орган уровня, соответствующего уровню установления полномочий администратора доходов бюджета, в порядке и сроки, согласованные с указанным органом.

Налоговое администрирование. Под термином "налоговое администрирование" понимаются полномочия органов власти по определению основных понятий, используемых в налоговом законодательстве; прав и обязанностей налогоплательщиков и налоговых органов по исполнению налогового законодательства; процедур налогового контроля; ответственности за налоговые правонарушения; процедур обжалования решений и действий налоговых органов и т. д.

Принципы налогового администрирования, призванные обеспечивать высокую собираемость налогов и минимизацию издержек администрирования, включают:

• - максимальное упрощение налоговой системы;
• - перенос акцента в работе налоговых органов с контрольной работы по выявлению и взиманию налоговых недоимок, штрафов и пеней на содействие налогоплательщикам в своевременной и полной уплате налогов;
• - стимулирование налогоплательщиков добровольно уплачивать налоги;
• - применение дифференцированных подходов в зависимости от платежеспособности и уровня доходов налогоплательщика;
• - обеспечение эффективного налогового администрирования, включая кадровую политику.

Упрощение налоговой системы является одним из первых и наиболее значимых решений, особенно для стран со слабыми финансово-экономическими институтами, и включает максимальную унификацию налогов, ликвидацию дифференцированных ставок и налоговых льгот. Однако такой подход существенно ограничивает возможности поддержки и налогового стимулирования активности отдельных групп населения и предпринимателей, отвечающего политике конкретной страны, и не отменяет необходимости улучшения механизма сбора налогов. Вместе с тем, налоговая система должна учитывать издержки администрирования, и по каждому налогу издержки не должны превышать налоговых поступлений, соответственно должно быть обеспечено эффективное и компетентное налоговое администрирование, нацеленное в том числе на минимизацию издержек налогового администрирования.

Вопросы для самоконтроля

• 1. Что такое доходы бюджета и за счет чего они образуются?
• 2. В чем проявляется экономическое содержание понятия управления бюджетными доходами?
• 3. Охарактеризуйте роль и значение налоговых поступлений в доходную часть бюджетов различных уровней.
• 4. Перечислите состав налоговых и неналоговых бюджетных доходов.

Интервью руководителя ФНС России Михаила Владимировича Мишустина

Задачи, поставленные президентом и правительством, по созданию конкурентоспособной, инновационной экономики, переходу на более высокие социальные стандарты для граждан требуют концентрации значительных финансовых ресурсов государства. Одновременно необходимо улучшение делового климата в стране.

Решение этих задач во многом зависит от результативности деятельности Федеральной налоговой службы. Об основных направлениях работы на 2010 год рассказал на страницах журнала руководитель службы Михаил Владимирович МИШУСТИН

Для выполнения задач, поставленных Президентом России и правительством, Федеральная налоговая служба должна постоянно повышать качество налогового администрирования.

Поступление администрируемых доходов и работа с задолженностью

В последние годы, несмотря на сложную ситуацию в экономике, отмечается стабильный рост налоговых поступлений. Показатели, заложенные в федеральном бюджете, исполняются. Для сравнения: если в 1992 году поступления составили всего 5 млрд. деноминированных руб., то в 2009 году доходы бюджетной системы страны, администратором которых является ФНС России, составили 8,4 трлн. руб.

В I квартале 2010 года в консолидированный бюджет РФ поступило около 1,8 трлн. руб. Это на 330 млрд. руб., или в среднем на 23%, больше, чем в I квартале 2009 года.

Основной рост поступлений в бюджет (44%) — поступления от уплаты НДПИ, то есть за счет увеличения цен на нефть на мировом рынке (рис. 1). Еще 45% прироста произошло за счет улучшения положения в экономике и за счет инфляции. А остальные — 11% за счет налогового администрирования.

РИСУНОК 1. ДИНАМИКА ЦЕНЫ НА НЕФТЬ МАРКИ «ЮРАЛС» И ПОСТУПЛЕНИЕ ДОХОДОВ, АДМИНИСТРИРУЕМЫХ ФНС РОССИИ

На протяжении последних лет задолженность перед бюджетом стабильно снижалась. Однако из-за последствий мирового экономического кризиса, оказавшего негативное влияние на финансовое состояние организаций всех отраслей экономики, в 2009 и 2010 годах она начала расти. На 1 апреля текущего года она составила почти 1,5 трлн. руб. И по сравнению с 1 января 2009 года увеличилась на 20% (рис. 2). При этом почти в два раза снизилась эффективность взыскания задолженности.

РИСУНОК 2. ДИНАМИКА СОВОКУПНОЙ ЗАДОЛЖЕННОСТИ В БЮДЖЕТНУЮ СИСТЕМУ РФ

Около половины всего прироста задолженности приходится на Москву и Московскую область.
В общей структуре задолженности на 1 апреля 2010 года 1/3 составляет
задолженность, возникшая более трех лет назад, которая в основном значится за предприятиями-банкротами. Более половины задолженности — долги, практически нереальные к взысканию.

ФНС России готовит предложения по реализации комплекса мероприятий, направленных на списание «старой» задолженности, невозможной к взысканию. Вместе с тем перед налоговыми органами стоит задача по повышению эффективности взыскания задолженности, недопущения ее образования по вине специалистов инспекций с безусловным соблюдением процедурных сроков. Пробуется в полной мере задействовать механизм погашения задолженности через субсидиарную ответственность руководителей и учредителей.

Контрольная работа. Досудебное и судебное урегулирование

Одним из приоритетных направлений работы налоговых органов остается контрольная работа. Сегодня налоговое законодательство РФ является одним из самых либеральных в мире. В результате законодательных изменений полномочия налоговых органов были серьезно ограничены.

Например, установлены жесткие сроки взыскания задолженности, увеличивающие риски потери права на бесспорное взыскание, а при неоднозначной трактовке налогового законодательства судами, как правило, принимается позиция налогоплательщика.

Таким образом, процесс налогового администрирования усложнился, и к налоговым органам предъявляются повышенные требования. Однако и в таких сложных условиях из года в год наблюдается рост доначислений по результатам налоговых проверок. Вместе с тем процент взыскания не превышает и половины, а за I квартал 2010 года он составил 39%. Имеют место факты некачественного проведения проверок, не полный сбор доказательств налоговых правонарушений, не соблюдения всех процедур, установленных законодательством, не учитывается сложившаяся арбитражная практика.

Дело в том, что все эти недостатки влияют на принятие судом и вышестоящим органом решений по искам и жалобам налогоплательщиков в их пользу. А после вступления в силу с 1 января 2009 года обязательного досудебного порядка обжалования решений по проверкам выросло число рассмотренных в досудебном порядке жалоб налогоплательщиков, особенно в части наиболее сложной категории жалоб — на решения по результатам камеральных и выездных налоговых проверок. Их доля в общем количестве жалоб составляет более 60%. Например, по сравнению с 2007 годом количество представленных налогоплательщиками возражений увеличилось в 1,7 раза, а жалоб — в 1,8 раза.

Соотношение количества жалоб на стадии досудебного аудита по сравнению с исками в суде составляет почти 2 к 1.
Анализ причин удовлетворения жалоб налогоплательщиков показал, что на стадии досудебного аудита исключается до 10% от сумм, первоначально отраженных в материалах проверок, а по решениям арбитражных судов по искам налогоплательщиков еще около 40%.

Таким образом, некачественное проведение проверок может сформировать у налогоплательщиков негативное мнение о Федеральной налоговой службе в целом и создать ощущение безнаказанности. Поэтому служба ставит перед собой задачу повышения эффективности контрольной работы , побуждению налогоплательщиков к выводу из тени налоговой базы. Качественная контрольная работаневозможна без оперативной координации деятельности подразделений, от которых зависит результативность контрольных мероприятий, — отделов контрольной работы, досудебного аудита и правовых отделов, а также без полноты проведения контрольных мероприятий (осмотров, допросов, экспертиз и т. д.).

При этом отделы досудебного аудита должны проводить постоянный анализ причин удовлетворения жалоб налогоплательщиков и оспаривания решений налоговых органов в судах, и если основанием для этого является низкое качество собранной доказательной базы, привлекать к ответственности специалистов и руководителей, совместно с контрольными и юридическими подразделениями вырабатывать единую стратегию и тактику проведения контрольных мероприятий.

Одним из резервов повышения качества контрольной работы является более эффективное использование возможностей информационных ресурсов налоговых органов. Ближайшая задача — модернизация данных ресурсов, повышение мобильности их работы, включая автоматизацию отбора налогоплательщиков для выездных налоговых проверок, проведения предпроверочного анализа, взаимоувязки ресурсов между собой.

Работа по регистрации

Деятельность ФНС России в сфере регистрации в значительной степени ограничена. Это касается:
— перечня оснований для отказа в государственной регистрации;
— возможности проверки представляемых в ходе регистрации сведений;
— отсутствия ответственности за представление ложных сведений и ответственности банков за открытие счетов по фиктивным документам.
Кроме того, недоработан механизм исключения из государственных реестров фактически не действующих субъектов предпринимательства.

Недостатки законодательства создают почву для действий, направленных как на уклонение от уплаты налогов путем создания фирм-однодневок, так и для рейдерства — процесса завладения чужой собственностью. А в реестрах содержатся огромные массивы информации о налогоплательщиках, которых фактически уже не существует.
Поскольку вопросы изменения законодательства до сих пор не урегулированы, ФНС России необходимо улучшить работу в рамках действующих нормативно-правовых актов.

Во-первых, в целях обеспечения полноты и актуальности сведений, включенных в информационные ресурсы налоговых органов, следует повысить эффективность количественного и качественного анализа такой информации.

Во-вторых, продолжить деятельность по исключению недействующих юридических лициз Единого реестра по упрощенной внесудебной процедуре. Активизировать работу с учредителями и руководителями организаций, долгое время не отчитывающихся и имеющих задолженность.

Имущественные налоги как дополнительный источник доходов бюджета

Имущественные налоги значительно в меньшей степени, чем ресурсные платежи или налоги на прибыль и НДС, зависят от мировой конъюнктуры цен на углеводородное сырье и от финансового состояния организаций, а потому являются наиболее устойчивым источником доходов для бюджета. Особенно ярко это проявилось на фоне экономического кризиса. Динамика поступлений имущественных налогов опережает динамику общего объема бюджетных доходов. Однако доля доходов от имущественных налогов не слишком велика:
— в бюджетной системе РФ — около 7%,
— региональных бюджетах — до 14%,
— бюджетах муниципальных образований — до 18%.
Около 70% всех поступлений имущественных налогов обеспечивает налог на имущество организаций, земельный налог — 17%, транспортный налог с организаций и физических лиц — более 11%. А доля налога на имущество физических лиц не превышает 3%.

В структуре налоговых поступлений зарубежных стран имущественные налоги имеют больший вес, чем в России. В США указанный показатель составляет 9,2%, в Великобритании — 8,4%, в Канаде — 8,3%. В целом подходы к порядку взимания имущественных налогов в России и зарубежных странах во многом схожи: органы местного самоуправления устанавливают налоговые ставки и льготы по налогу.

Определение налоговой базы является функцией органов государственной власти. Однако функции по ведению реестра объектов недвижимости, оценки их стоимости в России отданы различным ведомствам, а во многих зарубежных странах сконцентрированы в едином органе.

Например, в США, Китае, Сингапуре, Австралии и в ведущих европейских странах оценку недвижимости для целей налогообложения осуществляют налоговые органы или специализированные оценочные агентства, находящиеся в ведении министерства финансов.
Таким образом, проблемы, касающиеся актуальности баз данных, идентификации объектов недвижимости, информационного обмена между различными органами государственной власти, так остро стоящие в России, в других странах уже решены.
В качестве основных путей совершенствования имущественного налогообложения и повышения собираемости имущественных налогов целесообразно назвать следующие.

Во-первых, вовлечь в налоговый оборот максимально возможное количество объектов и субъектов обложения имущественными налогами за счет обеспечения качественного информационного обмена между Росреестром, органами технической инвентаризации, органами местного самоуправления, налогоплательщиками.

Во-вторых, ввести единое налоговое уведомление по уплате налогов по всему недвижимому имуществу, правообладателем которого является конкретный налогоплательщик.

И наконец, в-третьих, следует предусмотреть освобождение от обложения налогом на имущество организаций высокотехнологичное оборудование в целях стимулирования инновационного развития предприятий.
Итогом реформы имущественного налогообложения будет создание условий для замены ныне действующих земельного налога, налога на имущество организаций и налога на имущество физических лиц налогом на недвижимость.

Главная стратегическая цель сегодня — добиться устойчивости формирования доходов бюджетной системы и максимально снизить влияние нефтяной конъюнктуры на поступление налогов.

Одним из приоритетных направленийработы должны стать меры по увеличению роли имущественных налогов в доходах бюджета как стабильного источника поступлений. В связи с этим будет кардинально изменен порядок работы с регистрирующими органами. Недопустима сегодняшняя ситуация, когда из-за некорректности сведений информационных баз под налогообложение подпадает только 40% объектов недвижимости. Мы будем постоянно анализировать динамику формирования и обработки сведений, получаемых из Росреестра.

Упрощение налоговых процедур

Особое внимание будет уделяться повышению открытости Федеральной налоговой службы и упрощению налоговых процедур , включая взаимодействие с налогоплательщиком . Решение этой задачи должно осуществляться за счет развития информационных технологий, создания новых и развития действующих электронных сервисов.

Так, уже сегодня на всей территории РФ налоговые органы используют единый программный комплекс «Система электронной обработки данных» (ЭОД ),с помощью которого обеспечивается автоматизация всех рабочих процессов. Для обработки больших массивов информации созданы специализированные ЦОД в Москве, Санкт-Петербурге, Волгограде, Кемерово и Нижнем Новгороде, в которых обеспечивается массовый ввод данных и печать документов. Создана разветвленная информационно-телекоммуникационная инфраструктура и сформированы информационные ресурсы, охватывающие все территориальные налоговые органы. Инспекции и управления оснащены современным оборудованием и вычислительной техникой. Все это позволило вывести налоговое администрирование на качественно новый уровень.

Не секрет, что к 2004 году Федеральная налоговая служба стала фактическим лидером в части использования информационных технологий среди всех государственных структур. Однако на сегодняшний день архитектура программного комплекса ЭОД морально устарела и не обеспечивает в полной мере соблюдения регламентов и процедур налогового администрирования. Информационные ресурсы, не используются комплексно, содержат дублирующую и даже ошибочную информацию.
Должны получить развитие различные электронные сервисы, направленные на повышение открытости и упрощение налоговых процедур.

Существующий сегодня на сайте www . nalog . ru сервис «Личный кабинет» будет преобразован в ключевое средство взаимодействия между Федеральной налоговой службой и налогоплательщиками (юридическими и физическими лицами). Так, в «Личном кабинете» для всех категорий налогоплательщиков уже в 2010 году будет отражаться полный набор сведений о взаимоотношениях с налоговыми органами (декларации, платежи, состояние расчетов с бюджетом, уведомления) и обеспечена возможность бесконтактного взаимодействия с налоговой службой по всем видам налоговых процедур (представление отчетности, проведение зачетов, истребование документов, электронные платежи и т. д.).

Предполагается узаконить понятия «электронное уведомление», «электронное требование» и «электронное истребование документов». Налогоплательщикам — физическим лицам будет предоставлена возможность уплачивать налоги через банковские и другие терминалы, Интернет и с использованием мобильной связи.

Кроме того, планируется создать специализированные центры обработки и хранения документов , а также систему управления электронными архивами . В результате налоговые органы смогут перейти на работу исключительно с электронными документами.
Центры обработки данных в настоящее время узкопрофильные и будут поэтапно перепрофилированы в межрегиональные аналитические центры обработки и генерации информации при проведении контрольных мероприятий.

Итак, улучшая качество и эффективность работы, внедряя новые, передовые технологии, ФНС России обязана решать главную задачу — обеспечивать доходы бюджетов всех уровней в полном объеме . От этого зависит выполнение всего комплекса экономических и социальных задач, поставленных Правительством РФ и направленных на модернизацию экономики и улучшение жизни российских граждан.

Опыт последнего десятилетия всех уровней российской финансовой системы по адаптации к негативным внешним факторам, оказавшим серьезное воздействие на экономику страны, определил важность и актуальность работы по проведению сбалансированной бюджетной политики, внедрению механизмов по повышению устойчивости и стабильности бюджетной системы. В статье рассмотрены подходы к обеспечению сбалансированности бюджета столицы 1 .

Анастасия Владимировна ЖУЖИНА, советник отдела экономического анализа и обеспечения открытости бюджета управления экономического анализа и долгосрочного бюджетного прогнозирования Департамента финансов города Москвы

С2008 года Правительством Российской Федерации проводится активная работа по обеспечению сбалансированности и устойчивости бюджетов бюджетной системы страны и повышению качества управления общественными финансами. Важность указанных мер неоднократно подчеркивалась в Бюджетных посланиях Президента РФ Федеральному собранию.

Бюджетная политика, которую проводят в настоящее время федеральные и региональные финансовые органы, позволила существенно смягчить воздействие основных негативных последствий глобального экономического кризиса 2008 года и преодолеть наиболее острую фазу резкого изменения внешней экономической и политической конъюнктуры в 2014 году. Несмотря на это, формирование в прошлом году федерального и региональных бюджетов на очередной бюджетный цикл происходило в условиях продолжающейся адаптации российской экономики к изменившимся условиям и в ситуации, при которой было необходимым принятие дополнительных мер по обеспечению сбалансированности бюджетов всех уровней бюджетной системы.

Правительство Москвы в 2012–2015 годах формировало бюджет при низких темпах роста доходов, что в том числе связано с изменениями федерального налогового законодательства (рисунок 1 ). В условиях низких темпов роста доходов осуществлялась последовательная работа по увеличению доходного потенциала бюджета, повышению эффективности бюджетных расходов, снижению объема государственного долга, совершенствованию системы межбюджетных отношений.

В настоящее время бюджетная система столицы подвержена воздействию внешних факторов меньше, чем пять лет назад. В результате Москва подошла к бюджетному циклу 2017–2019 годов достаточно подготовленной, с накопленным запасом прочности (рисунок 2 ).

Приоритеты бюджетной политики Москвы

В основу формирования бюджета Москвы на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов, как и в предыдущие периоды, заложены следующие приоритеты:

1. Обеспечение устойчивости и стабильности бюджетной системы.

Можно выделить меры по мобилизации доходов , которые не только обеспечивают положительный эффект с фискальной точки зрения, но и способствуют созданию положительных структурных изменений и устранению препятствий для обеспечения последовательного наращивания темпа экономического развития, в том числе за счет стимулирования инвестиционной и инновационной активности субъектов предпринимательской деятельности.

Увеличение диверсификации доходных источников позволяет повысить устойчивость городского бюджета и обеспечить его независимость от внешних факторов. Произошедшие качественные изменения позволили отраслевой структуре доходов бюджета стать более равномерной. Если еще в 2011 году более 18% общей суммы налоговых доходов формировали организации нефтегазового сектора, то по итогам 2016 года их вклад в общий объем налоговых доходов бюджета не превышал 4%.

Развитие доходного потенциала бюджета Москвы также обеспечивается за счет совершенствования налоговой системы города. Акцент делается на усилении роли региональных и местных налогов в формировании доходной части столичного бюджета.

Основным инструментом повышения эффективности расходов по-прежнему является применение при формировании бюджета программно-целевого метода управления бюджетными средствами, повышающего ответственность и заинтересованность в рациональном использовании ресурсов исполнителей госпрограмм города (рисунок 3 ). Кроме того, продолжается реализация мер по сохранению долговой нагрузки на бюджет Москвы на безопасном уровне в пределах, позволяющих своевременно и в полном объеме выполнять принятые обязательства. Основным приоритетом в области государственных заимствований столицы на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов остается безусловное обслуживание и погашение долговых обязательств (рисунок 4 ).

2. Приоритетность социальных расходов - обеспечение выполнения всех действующих и принимаемых обязательств.

Ассигнования на социальную поддержку граждан и оказание социально значимых услуг в сфере образования, здравоохранения, культуры и спорта, как и прежде, составляют более половины (а точнее, 54% в 2017 году) расходов бюджета, что позволяет обеспечить финансированием все действующие меры социальной поддержки жителей города (рисунок 5 ).

Предусмотрена дополнительная поддержка отдельных категорий граждан (с учетом адресного подхода). В частности, в связи с началом реализации региональной программы капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах усилены меры поддержки граждан на оплату жилищно-коммунальных услуг.

В отраслях социальной сферы будет продолжено осуществление мероприятий по выполнению майских указов Президента РФ.

3. Развитие города и поддержание высокой доли инвестиций в бюджете.

Четверть от общего объема расходов бюджета планируется направить на финансирование адресной инвестиционной программы, то есть на развитие транспорта, коммунальной, инженерной инфраструктуры, строительство объектов социального значения. Это будет способствовать созданию комфортных условий для жизни москвичей и развитию экономики города.

4. Совершенствование межбюджетных отношений с внутригородскими муниципальными образованиями.

5. Обеспечение прозрачности и открытости бюджетного процесса.

Правительством Москвы обеспечивается актуальность, прозрачность, достоверность и полнота данных, публикуемых в ежедневном режиме на портале Правительства Москвы «Открытый бюджет города Москвы». Информация, размещаемая на нем, является витриной данных об общественных финансах города, формируемых в системе «Электронный бюджет Москвы», которая в свою очередь стала незаменимым для городских властей, постоянно развивающимся и совершенствующимся инструментом управления городскими финансами.

Обеспечение сбалансированности бюджета в процессе исполнения

Для достижения основных целей и соблюдения приоритетов, определенных в Основных направлениях бюджетной политики на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов, в городе Москве, как и в предыдущие периоды, на постоянной основе осуществляется последовательное решение задач по повышению качества управления бюджетным процессом, в том числе с учетом проведения следующих мероприятий, по ряду которых уже можно отметить положительные примеры реализации.

I. В части обеспечения устойчивости бюджета города Москвы:

совершенствование системы оценки влияния тенденций социально-экономического развития на бюджетную систему города Москвы;

оценка соответствия принимаемых расходных обязательств доходному потенциалу города Москвы в долгосрочном периоде;

определение источников роста доходного потенциала, а также приоритетных направлений повышения эффективности бюджетных расходов;

оценка безопасного уровня дефицита и государственного долга города Москвы, предотвращающего возникновение рисков для устойчивости бюджетной системы на протяжении всего прогнозируемого периода.

II. В части повышения качества администрирования доходов:

повышение качества планирования доходов бюджета города Москвы (снижение отклонения фактического исполнения по доходам от плана) в условиях высокой неопределенности и отсутствия устойчивости прогнозных оценок социально-экономического развития РФ;

совместная работа с администраторами доходов по совершенствованию методик прогнозирования поступлений доходов. В Москве реализован порядок формирования, согласования с финансовым органом и утверждения главными администраторами доходов методик прогнозирования в электронной юридически значимой форме в автоматической системе управления городскими финансами;

совершенствование налогового законодательства Москвы.

В этой части можно отметить положительный опыт введения в 2015 году в Москве торгового сбора в целях выравнивания налоговой нагрузки торговых объектов и выведения из тени торговой деятельности. Процесс администрирования торгового сбора, включая формирование, обработку и передачу налоговым органам сведений об объектах осуществления торговли, продемонстрировал свою эффективность на практике. Система администрирования торгового сбора в Москве выстроена с учетом понимания нужд и потребностей предпринимательского сообщества. Она включает в себя ряд последовательных мер, стимулирующих к уплате.

Вместе с тем в законодательство города Москвы были внесены изменения, которые предусматривают широкий перечень льгот по уплате сбора.

Дальнейшая работа в сфере обложения торговым сбором будет ориентирована на совершенствование процесса его администрирования. Кроме того, с предпринимательским сообществом продолжится разъяснительная работа по правилам уплаты и порядку получения льгот, а также о необходимости подачи уведомлений по торговому сбору.

III. В части повышения эффективности расходов:

продолжение работы по увязке целей и задач госпрограмм с их финансовым обеспечением;

продолжение внедрения и доведение до полного охвата обоснованиями бюджетных ассигнований (далее - ОБАС) расходной части бюджета, включая формирование ГРБС дополнительной потребности в бюджетных средствах (в бюджетный процесс города Москвы ОБАС стали полномасштабно внедряться с 2014 года);

повышение эффективности оказания госуслуг, в том числе в части сокращения объема средств, распределяемых между учреждениями с использованием индивидуальных коэффициентов, и полный переход на единые нормативы по услугам;

автоматизация сервисов, обеспечивающих проведение работы по утверждению ПФХД учреждений, госзаданий и мониторингу их выполнения, анализу отчетности о результатах деятельности;

повышение качества и охвата обоснованности, а также анализа объемов средств, поступающих бюджетным и автономным учреждениям от сдачи в аренду закрепленного за ними недвижимого имущества, с целью исключения случаев, когда за счет средств городского бюджета содержится имущество, переданное в аренду.

IV. В части организации межбюджетных отношений:

повышение уровня освоения федеральных средств посредством совершенствования процессов по координации, мониторингу и решению правовых и методических вопросов;

обеспечение сбалансированности местных бюджетов;

повышение эффективности предоставления целевых межбюджетных трансфертов.

Необходимо отметить положительный опыт 2016 года по объединению пяти отдельных трансфертов местным бюджетам в одну субсидию в сфере образования, что позволило значительно повысить гибкость в использовании средств и снизить административные издержки.

Кроме того, с целью повышения предсказуемости показателей местных бюджетов, обеспечения ритмичности их исполнения увеличена доля трансфертов, распределяемых бюджетам внутригородских муниципальных образований (далее - ВМО) законом о бюджете города (2015 год - 20%; 2017 год - более 90%);

укрепление финансовой дисциплины внутригородскими муниципальными образованиями, создание стимулов повышения качества управления бюджетным процессом на уровне ВМО.

В рамках указанного направления на ежегодной основе начиная с 2015 года проводится мониторинг качества бюджетного процесса на муниципальном уровне;

оказание внутригородским муниципальным образованиям методической помощи в целях исключения случаев нарушения требований бюджетного законодательства.

V. В части внедрения современных казначейских технологий:

совершенствование автоматизации электронного обмена платежными документами через систему «банк - клиент»;

повышение качества кассового планирования путем оценки соответствия кассового плана объемам принятых бюджетных обязательств.

В качестве примера можно рассмотреть ситуацию, при которой до 2015 года принятие на учет бюджетных обязательств, вытекающих из государственных контрактов и соглашений на предоставление субсидий бюджетным и автономным учреждениям, осуществлялось городским казначейством при представлении документов на бумаге. В некоторых случаях такие документы представлялись спустя несколько месяцев после подписания. Это создавало значительные риски принятия обязательств, сверх имеющихся лимитов средств.

В настоящее время данные угрозы полностью исключены: обязательства по контрактам автоматически фиксируются в казначействе на основании сведений о контракте при его заключении в Единой системе торгов города (ЕАИСТ), а подписанные соглашения на предоставление учреждениям субсидий автоматически выгружаются из городской системы «Электронный бюджет»;

совершенствование системы «Электронный бюджет Москвы», в которой автоматизированы практически все этапы бюджетного процесса, так как в рамках организации городского бюджетного процесса решения по сути всех задач опираются на современные информационные технологии.

Достигнутые результаты

В условиях внешнеэкономической неопределенности реализованный в Москве комплекс мер позволяет обеспечивать устойчивость и стабильность бюджетной системы как в краткосрочном, так и в среднесрочном периоде с сохранением обеспечения высокого социального стандарта и безусловного выполнения принятых социальных обязательств перед населением.

Сбалансированность городского бюджета достигается не за счет увеличения налоговой и долговой нагрузки, а за счет детального экономического анализа ситуации при принятии новых расходных обязательств. Также играют важную роль ограничение необоснованного роста и оптимизации текущих расходов бюджета, обеспечение стабильных источников доходов, в том числе в долгосрочном периоде, и увеличение налогового потенциала бюджета Москвы.

Таким образом, стабильная бюджетная политика оказывает прямое воздействие на социально-экономическое развитие Москвы, в том числе в части увеличения конкурентности и прозрачности городского заказа, снижения объема теневого сектора, улучшения инвестиционного климата и привлечения инвестиций в реальный сектор экономики.

В доходах бюджетов первостепенную роль в настоящее время играют налоги, а неналоговые доходы отступили на второй план, поскольку связаны с обладанием определенным имуществом и не могут увеличиваться, как налоги.

Большинство неналоговых доходов существуют по иным соображениям, кроме финансовых, - по экономическим и политическим соображениям.

Неналоговые доходы чрезвычайно разнообразны и по своей природе имеют между собой мало общего, за исключением того отрицающего признака, что они не могут быть отнесены к налогам. Аппараты извлечения неналоговых доходов различны и по своему техническому совершенству уступают налоговому аппарату.

Различить налоговые и неналоговые сборы с достаточной степенью определенности возможно по формальному признаку: включение или невключение их в перечень взимаемых на территории Российской Федерации налогов и сборов. Разграничение необходимо для решения проблем, возникающих в рамках налоговых отношений, поскольку отнесение сбора к налоговому платежу означает распространение на него общего режима налогообложения. В бюджетной сфере разграничение необходимо для правильного учета доходов в рамках бюджетной классификации.

В целях уменьшения неблагоприятных последствий отсутствия четких критериев деления фискальных сборов и неналоговых доходов необходимо принять следующие меры:

Квалифицировать платежи, зачисляемые в бюджет, как налоговые или как гражданско-правовые;

Полностью отказаться от гражданско-правового режима взимания компенсаторных платежей, так как нельзя признать допустимым регулирование, при котором однородные по своей сути платежи поступают в бюджет в одном случае как сборы, в другом - как неналоговые платежи;

В рамках гражданских правоотношений платежи должны взиматься только за услуги гражданско-правового характера, а не за совершение государством в отношении плательщика юридически значимых действий или выполнение иных административных функций.

Законодательное закрепление всех возможных сборов с дифференцированными от множества обстоятельств ставками является крайне сложным, поэтому необходима правовая позиция Конституционного Суда РФ о допустимости делегирования законодателем органам исполнительной власти права установления ставок сборов и других отдельных элементов.

В случае установления обязательных платежей, не являющихся ни налогами, ни сборами, уровень гарантий прав плательщиков таких платежей должен быть не ниже уровня гарантий прав плательщиков налогов и сборов.

Платежи за гражданско-правовые услуги должны поступать в бюджет в соответствии с гражданско-правовыми принципами равенства участников, свободы договора. Если государственными органами вводятся обязательные платежи гражданско-правового характера, должно применяться правило ст. 421 ГК РФ о том, что случаи обязательного заключения договора могут предусматриваться федеральным законом.

Законодательство субъектов Российской Федерации относительно неналоговых доходов неоднородно: в законах ряда субъектов Российской Федерации неналоговые доходы урегулированы достаточно подробно, в законах других субъектов Российской Федерации содержатся отсылочные нормы к федеральному бюджетному законодательству. Таким образом, законодательство субъектов Российской Федерации во многом является несовершенным: в субъектах Российской Федерации, где реализованы законотворческие права регионов, нередки противоречия с БК РФ, а также между различными статьями одного и того же законодательного акта. Наиболее подробно неналоговые доходы урегулированы в законах субъектов Российской Федерации о бюджете на соответствующий год.

Круг администраторов неналоговых доходов достаточно широк.

Система администрирования неналоговых доходов продолжает требовать совершенствования, поскольку одни и те же неналоговые доходы закреплены за рядом администраторов, а также существует обширная группа неналоговых доходов, закрепленных за всеми администраторами доходов бюджета, что является неоправданным и способно привести к нечеткому разграничению полномочий между ведомствами и снижению качества администрирования неналоговых доходов.

Как уже отмечалось, есть проблемы не только с правовой природой платежей, в совокупности образующих неналоговые доходы, но и с порядком их администрирования, распределением полномочий между федеральными органами по организации взимания и осуществления контроля. Проблемы усугубляются и самим законодателем.

Совокупность проблем по обеспечению всех администраторов поступлений в бюджетную систему Российской Федерации оперативной и достоверной информацией требует решения ряда задач:

Перечень государственных органов, на которых возложены функции администрирования поступлений в бюджетную систему Российской Федерации, должен быть оптимальным и стабильным;

Необходимо закрепить в законодательном акте четкую ведомственную принадлежность доходов определенным администраторам, что устранит неоднозначность трактовки всеми участниками бюджетного процесса своих прав, обязанностей и ответственности.

В настоящее время учет операций органов государственной власти и местного самоуправления, структура бюджетной классификации, а также отчетность об исполнении бюджетов всех уровней и бюджетных организаций, принятые в России, по целому ряду параметров не соответствуют международным стандартам.

Существующая практика планирования, учета и отчетности не учитывает многих деталей, необходимых для четкого и последовательного разграничения всех доходов, получаемых бюджетными организациями из внебюджетных источников. Например, одному и тому же виду внебюджетных доходов в различных нормативных правовых документах дается несколько определений: средства от использования государственного и муниципального имущества, средства от использования государственной собственности, доходы от оказания платных услуг, платежи населения, доходы от компенсации затрат государства, средства от предпринимательской деятельности и т.д.

Так же, проблемы имеются проблемы в области платежей за пользование природными ресурсами. Несмотря на то, что в стране проводится налоговая реформа, тем не менее следует признать: в системе государство - природопользователь еще имеются существенные резервы совершенствования подходов к взиманию платежей за пользование природными ресурсами. В частности, в сфере недропользования целесообразно усилить рентную составляющую, решить проблему применения добывающими компаниями внутрикорпоративных цен, особенно применительно к общераспространенным и прочим полезным ископаемым. По иным платежам важно планомерно совершенствовать законодательно-правовую базу взимания платы за пользование водными объектами, лесным фондом, за негативное воздействие на окружающую среду.

Несомненно, важнейшей задачей и проблемой одновременно является задача увеличения поступления неналоговых доходов. Поэтому одной из первостепенных задач можно считать управление неналоговыми доходами. Это нужно для того, чтобы оценить насколько эффективно с точки зрения поступлений в бюджет, «работает» государственное имущество, какой оно приносит доход. Эффективность управления государственной собственностью зависит не только от ее специфических черт и методов воздействия на нее. Но и от скоординированности всех элементов фискальной политики в целом по стране. Государственная и экономическая политика должна быть направлена на оптимизацию структуры государственной собственности, что соответствовало бы функциональным задачам государственных органов власти на формирование единой, взаимосвязанной системы экономических отношений, имеющих целью значительное повышение уровня использования всех форм собственности.

Рост доходов от использования государственной собственности возможен при осуществлении мероприятий по повышению эффективности управления государственными активами, установлении жесткого контроля со стороны государственных и муниципальных органов за использованием объектов недвижимости, находящихся в их ведении. Увеличение доходов (рентных платежей и иных неналоговых поступлений) вследствие более эффективного использования государственного имущества и оптимизация расходов на управление им в интересах осуществления развивающей функции государства дадут возможность проведения политики снижения налогов на деятельность предприятий. Эти меры должны быть увязаны с расходами бюджета таким образом, чтобы значительная часть полученных доходов от использования имущества инвестировалась вновь в экономику, а оставшаяся часть направлялась на поддержание и развитие государственного имущества.